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全面实施预算绩效管理的难点与应对之策

来源:中国财经报 发布时间:2019-04-02

  刘小川

  2019年是我国全面实施预算绩效管理的启动之年,全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理如何开局?工作重点如何确定?是各级政府以及财政部门一致高度关注的问题。

  难点?

  全面预算绩效管理是一项涉及面广、环节众多、流程复杂的工作。针对各层级的预算绩效管理,首要的是明确绩效管理的目标。各级政府预算的基本绩效目标涵盖社会、政治和宏观经济等方面,中央和省级政府的预算绩效目标主要体现在政策绩效以及社会经济发展等方面,省级以下政府的预算绩效目标重点体现在稳定社会、促进民生等方面;部门预算绩效目标应当按照部门的层次差异确定,中央部门预算的主要绩效目标是国家行业政策落实、区域均衡发展等方面,地方部门预算的主要绩效目标是地方行业政策落实、地方区域均衡发展等方面;单位预算的主要绩效目标是本单位各项事业发展方面。预算各环节的绩效目标,应当以预算各主体的定位以及预算流程的顺畅为绩效目标。预算编制环节,要制定体现各预算编制主体的功能绩效目标;预算执行环节,要制定预算执行的力度、速度及完整性绩效目标;决算环节,要制定预算目标实现程度、优劣判断的绩效目标;预决算监督环节,要制定预决算中的各项绩效指标的监督考核目标。各类预算形式的绩效目标,应当按照其功能地位及其覆盖领域确定。对于一般公共预算,要按照收支标准、收支平衡以及结构优化的要求制定绩效目标;对于政府性基金预算,要按照专款专用、专项成效等要求制定绩效目标;对于国有资本经营预算,要按照保值增值、社会贡献以及经营成效等要求制定绩效目标;对于社会保险基金预算,要按照收支均衡、保障水平等要求制定绩效目标;对于项目预算,要按照项目目标、投入产出等要求制定绩效目标。

  全面实施预算绩效管理的工作难点主要体现在三个方面:第一,涉及面广。全面预算绩效管理的范畴,不仅涉及到从中央到地方的各级地方政府,而且包括各级党政部门和单位;全面预算绩效管理的领域,不仅涉及政府保基本的一般公共预算,而且包括履行政府专项职能的政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等。第二,评价标准不确定。全面预算绩效管理的目标确定,是衡量各预算主体绩效水平高低的主要依据。由于政府财政的公共性特征,预算绩效涵盖社会、政治和宏观经济等领域,其绩效目标的制定存在许多不确定性。因此建立一套客观、科学且可量化的预算绩效考核指标体系,是全面预算绩效管理的关键。第三,技术支撑要求高。全面预算绩效管理的面上工作,不仅涉及大量数据,主要包括预算收支、政府机构基本情况、社会经济状况以及政府资产负债等数据,而且涉及不同层面的政府决策,以及管理与监督的程序。所以在将各类海量数据进行分类、甄别基础上,建立基于绩效目标分析的逻辑框架模型,尤其需要大数据技术、人工智能技术以及信息系统技术的支撑。

  怎样使这项工作具有可操作性,需要深入思考。

  应对?

  第一,预算绩效评价指标体系建设是全面实施预算绩效管理工作的重点。预算绩效情况的表达,需要一套既符合实际又科学有效的评价指标。根据政府职能的划分,根据预算形式和预算框架,设计和制定不同层级、不同类别的可度量且可考核的预算绩效指标体系。

  第二,部门预算绩效评价与管理是全面实施预算绩效管理工作的突破口。由于预算主体与形式的多元化和多层次性特征,现阶段不宜全面铺开,因此需要确定预算绩效工作的突破口,以带动其他预算主体的绩效管理工作。部门预算是政府预算体系中不仅具有中坚功能特征,而且起到承上启下作用。首先,政府各部门的规定职能,是履行政府功能的主体;其次,政府各部门是预算管理体系中“承上启下”的主体,“承上”体现在要对国家预算以及中央与地方总预算负责,“启下”体现在要对单位预算以及项目预算进行指导;最后,部门预算是预算绩效管理监督的主体,按照我国行政管理体制,部门预算负责单位预算和项目预算的管理,部门预算负责行政、行业以及审计等方面的预算监督。

  第三,建立预算绩效评价信息管理平台系统是全面实施预算绩效管理工作的核心。全面预算绩效管理工作的核心是绩效评价,而绩效评价的核心是绩效指标的设计。由于预算结构的多元化和复杂性,预算绩效的评价标准不仅涵盖社会、政治和经济各个领域,而且中央与地方、部门与单位以及四本预算之间的关系错综复杂,导致其绩效测度指标较难量化,所以需要借助信息管理和人工智能等技术,采用试点先行的方式,针对部门预算、项目预算以及政策预算,构建预算绩效信息化分析系统与管理平台。

  第四,加强预算绩效组织管理是全面实施预算绩效管理工作的中心。由于全面预算绩效的组织管理与监督工作覆盖面很广,不仅包括各级政府,而且包括各级党政部门,如果仅仅依靠专业职能部门实施管理,必然力不从心、深度不够、效果不佳,因此亟待加强全面预算绩效管理的组织建设。其一,设立由中央牵头的全面实施预算绩效政策制定、综合管理与区域协调的跨部门组织;其二,设立财政部门专司全面预算绩效管理的专业管理组织;其三,设立由各级人大常委会牵头的全面预算绩效管理监督机制。最终形成三位一体的管理组织体系,共同对我国全面实施预算绩效管理工作进行全方位、立体式的管理与监督。 (作者为上海财经大学中国公共财政研究院院长)

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